Перевірка прокурором законності розгляду в органах внутрішніх справ заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення

Ігор РОГАТЮК,
перший заступник прокурора Черкаської області, державний радник юстиції 3 класу, кандидат юридичних наук, доцент, старший науковий співробітник

Вісник прокуратури №1, 2014

Інститут прокурорського нагляду є однією з гарантій забезпечення законності й обґрунтованості прийняття рішень на початку досудового розслідування.
Щодо співвідношення понять «нагляд» і «перевірка» потрібно зазначити, що «нагляд» – поняття вужче, адже наглядова діяльність є одним зі способів організації перевірки виконання закону. Водночас поняття «перевірка дотримання законів» – це сукупність дій прокурора, спрямованих на встановлення порушень закону, причин і умов, що їм сприяють, та вжиття заходів до їх усунення, відновлення порушених прав та законних інтересів громадян, притягнення осіб, які порушили закон, до відповідальності1.
Визначення кола повноважень прокуратури на досудовому провадженні, зокрема на етапі прийняття та реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, залишається найбільш дискусійним у теорії кримінального процесу. Відповідно, такі функції прокурора у різний час досліджували С. Альперт, Ю. Аленін, Ю. Грошевий, В. Зеленецький, Г. Кожевников, В. Маляренко, М. Міхеєнко, О. Михайленко, В. Назаров, В. Нор, М. Погорецький, М. Руденко, Г. Середа, В. Сухонос, В. Тацій та інші науковці, що сприяло суттєвому удосконаленню кримінального процесуального законодавства.
Характеризуючи діяльність прокурора щодо перевірки законності вирішення заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, слід зазначити, що він у своїй діяльності керується Конституцією України, Кримінальним процесуальним кодексом (КПК) України, законами України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру», від 18 лютого 1992 р. «Про оперативно-розшукову діяльність», наказами Генерального прокурора України.
Питання щодо організаційного забезпечення вирішення заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення у діяльності правоохоронних органів є одним із найбільш складних. Складність його полягає в тому, що загальна кількість відповідних звернень громадян та юридичних осіб щороку збільшується (з 1,8 млн у 2000 р. до 3,2 млн у 2012 р.). Лише за 9 місяців 2013 р. до органів досудового розслідування надійшло понад 2 млн заяв і повідомлень (до Єдиного реєстру досудових розслідувань (ЄРДР) було унесено відомості про 1,4 млн кримінальних правопорушень). Відтак, перед органами досудового розслідування та органами прокуратури (а прокурор відповідно до ч. 2 ст. 36 КПК України є процесуальним керівником слідчого) постають нові проблеми законодавчого, організаційного та практичного характеру, які вимагають ефективного вирішення в умовах реалізації норм нового КПК України.
Чітка регламентація процесуальної діяльності на початковому етапі досудового провадження є передумовою законності та обґрунтованості подальшого розслідування, а відтак – і судового розгляду, тобто є однією з гарантій законності кримінального провадження (ст. 2 КПК). Адже ці основоположні принципи кримінального процесу можуть бути реалізовані, а права громадян – надійно захищені лише за умови, що кожному факту порушення закону вчасно даватиметься належна правова оцінка шляхом встановлення точної відповідності обставин події, що містить склад кримінального правопорушення, фактичним даним.
Відповідно до ст. 5 Закону «Про прокуратуру» прокурор в усіх стадіях кримінального судочинства зобов’язаний своєчасно вживати передбачених законом заходів для усунення порушень закону і наділений у зв’язку з цим дієвими важелями для здійснення відповідного правового реагування на виявлені порушення.
На початковому етапі кримінального провадження (після внесення інформації до ЄРДР) прокурор може давати обов’язкові для виконання вказівки з приводу кваліфікації кримінального правопорушення. Невиконання слідчим законних вказівок та доручень прокурора, наданих у встановленому КПК порядку, тягне передбачену законом відповідальність (ч. 4 ст. 40 КПК України), зокрема кримінальну (ст. 381-1 Кримінального кодексу України).
У ході опитування працівників слідчих органів внутрішніх справ було з’ясовано, що вони одержували вказівки прокурора на початковому етапі кримінальної процесуальної діяльності, які переважно стосувалися необхідності витребування різних документів, збирання додаткових матеріалів, провадження певних процесуальних дій тощо2.
В органах внутрішніх справ заяви і повідомлення реєструються цілодобово в чергових частинах службовими особами одразу після їх надходження та вносяться до Журналу єдиного обліку в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події (далі – ЖЄО).
Відмінністю паперового варіанту ЖЄО від його попередників – журналу реєстрації заяв і повідомлень про злочини та журналу обліку інформації – є те, що у ньому реєструють всі випадки звернень незалежно від наявності ознак злочину (кримінального проступку), адміністративного правопорушення чи іншої події3.
Основним у діяльності правоохоронних органів є оперативне реагування на вчинене правопорушення. Відповідно, оперативний черговий, отримавши заяву чи повідомлення про кримінальне правопорушення чи іншу подію від слідчого або іншої службової особи, зобов’язаний діяти згідно з Інструкцією з організації реагування органів внутрішніх справ на повідомлення про кримінальні правопорушення, інші правопорушення, надзвичайні ситуації та інші події, затвердженою наказом МВС України від 22 жовтня 2012 р. № 9404, та Інструкцією з організації діяльності чергових частин органів і підрозділів внутрішніх справ України, направленої на захист інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, затвердженою наказом МВС України від 28 квітня 2009 р. № 1815, і передусім негайно зареєструвати їх в ЖЄО, направити на місце події слідчо-оперативну групу чи оперативну групу, ужити всіх можливих заходів, щоб запобігти вчиненню кримінального правопорушення або припинити його, організувати негайні дії щодо встановлення події кримінального правопорушення та особи, яка його вчинила, у найкоротший строк.
Після офіційного прийняття та реєстрації заява (повідомлення) про кримінальне правопорушення передається керівнику органу досудового розслідування, який визначає слідчого (слідчих), що здійснюватиме досудове розслідування (пункт 1 ч. 2 ст. 39 КПК України), та процесуально оформляє доручення про проведення досудового розслідування.
Одним з головних завдань прокурорської перевірки є встановлення повноти реєстрації та обліку заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення. Йдеться про звірку даних, що містяться в облікових журналах, зокрема щодо отриманих відомостей про кримінальні факти, скарг громадян, обліку осіб, доставлених в органи внутрішніх справ, виявлених фактів смерті людини, виїздів слідчо-оперативних груп на місце події, обліку роботи експертів щодо виїзду на місце події, обліку роботи експертних служб тощо.
У разі наявності в матеріалах перевірки відомостей, що свідчать про відсутність події кримінального правопорушення або відсутність в діянні складу кримінального правопорушення, уповноважена службова особа складає мотивований висновок, який затверджується відповідним керівником або особою, яка виконує його обов’язки, з приєднанням інших документів (пояснень, рапортів, довідок тощо). Матеріали «списуються» до підрозділу документального забезпечення в номенклатурну справу, про що робиться відповідна відмітка в ЖЄО і повідомляється прокурор.
Щоправда, у ході проведеної прокуратурою Черкаської області перевірки з’ясувалось, що керівники органів внутрішніх справ у непоодиноких випадках належним чином не перевіряють відповідні висновки, складені підлеглими працівниками, унаслідок чого допускаються факти необліковування кримінальних правопорушень (такими, що приховані від реєстрації, вважаються заяви і повідомлення або вимоги заявника про необхідність здійснення кримінального переслідування, якщо відомості про них на час виявлення не внесені до ЖЄО, а власне заяви та повідомлення не отримали відповідного реєстраційного номера або заявнику не вручено талон-повідомлення). При перевірці порядку ведення ЖЄО було встановлено, що деякі начальники міськрайлінорганів автоматично проставляють відмітки про ознайомлення з порядком їх ведення. Трапляються й прорахунки, пов’язані з несвоєчасним направленням на місця події слідчо-оперативних груп (не використовуються можливості груп швидкого реагування та дільничних інспекторів міліції), що нерідко призводить до приховування кримінальних правопорушень (зокрема тяжких та особливо тяжких злочинів), щодо яких, попри всю очевидність наявності ознак кримінально караних дій, працівники оперативних підрозділів або дільничні інспектори міліції за «старою практикою» складають висновки про закінчення розгляду заяв (без внесення інформації до бази єдиного обліку). Непоодинокими є факти складання висновків за повідомленнями про факти смерті громадян без долучення лікарського свідоцтва про смерть, яке б підтверджувало ненасильницький характер смерті. Мають місце також випадки проведення слідчих (розшукових) дій (зокрема допиту свідків і потерпілих) за повідомленнями, що не внесені до ЄРДР.
З огляду на дані моніторингового звіту експертів Центру політико-правових реформ нерідко створюються штучні бар’єри для реєстрації заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення, в тому числі не завжди забезпечуються належні умови для відвідувачів міськрайлінорганів міліції, що зумовлює створення черг; заяви про злочини не реєструються без пояснення причин, водночас заявників повідомляють про відсутність підстав для початку провадження після спливу 10-денного строку, встановленого законом для оскарження бездіяльності слідчого та прокурора; кваліфікація діяння визначається слідчими на власний розсуд з ігноруванням змісту інформації, що міститься в заявах6.
Об’єктом прокурорської перевірки на початковому етапі досудового розслідування з часу набрання чинності новим КПК визнається також своєчасність та повнота внесення відомостей до ЄРДР. Перевіряється, зокрема, відповідність викладу обставин події інформації, зафіксованій у заяві чи повідомленні про кримінальне правопорушення, правильність попередньої кваліфікації, повноваження органу, який розпочав розслідування, наявність всіх необхідних реквізитів тощо. Відповідно до пункту 4 наказу Генерального прокурора України від 25 вересня 2012 р. № 15гн «Про організацію роботи з питань статистики, ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та нагляду за обліком кримінальних правопорушень» основними критеріями оцінки діяльності прокурорів за напрямом організації роботи з питань первинного обліку та звітності, ведення ЄРДР, а також нагляду за обліком кримінальних правопорушень та достовірністю даних звітності правоохоронних органів вважаються такі: 1) достовірність відображення результатів прокурорської та слідчої діяльності в первинних облікових документах та відповідних формах звітності; 2) об’єктивність та своєчасність обліку кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, руху кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та здійснення нагляду за органами досудового розслідування; 3) комплексність аналізу статистичної інформації з метою забезпечення законності, здій­снення координації діяльності правоохоронних органів з питань протидії злочинності; 4) дієвість заходів щодо удосконалення форм і методів організації роботи з питань статистики.
Для того, щоб прокурор мав доступ до усіх матеріалів кримінального провадження в будь-який момент без їх фізичного витребування, необхідно поступово переходити до «електрон­них кримінальних проваджень» (як це успішно реалізується в інших країнах)7.
Визначений КПК України порядок початку досудового розслідування по суті скасовує так звану «дослідчу перевірку» за заявами та повідомленнями про вчинення злочинів, адже за КПК 1960 р. переважна більшість рішень про відмову в порушенні кримінальної справи приймались органами дізнання (оперативними підрозділами, дільничними інспекторами міліції тощо) За новим КПК необхідність провадження досудового розслідування за всіма зареєстрованими заявами та повідомленнями автоматично перекладається на слідчого. Така практика призводить до суттєвого перевантаження слідчих та їх процесуальних керівників (наприклад, кожен прокурор, який здійснює процесуальне керівництво, та слідчий органу внутрішніх справ у Черкаській області має в середньому по 40–50 проваджень).
Свого часу Генеральна прокуратура України ініціювала внесення змін до Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, затвердженого наказом Генерального прокурора України від 17 серпня 2012 р. № 69. Так, згідно з пунктом 2.2 розділу ІІ Положення, яким останнє було доповнено згідно з наказом Генерального прокурора України від 14 листопада 2012 р. № 113, в разі, якщо у заяві чи повідомленні не наведено достатньої інформації про вчинене кримінальне правопорушення (з огляду на вимоги ч. 5 ст. 214 КПК України), для її встановлення повинні провадитися певні перевірочні дії (зокрема направлення вимоги до установ, підприємств, організацій про витребування необхідних документів тощо). Такі дії повинні були виконуватися у строк, що не перевищував 7 днів8.
Одним із можливих шляхів вирішення цієї проблеми є прийняття найближчим часом Закону «Про кримінальні проступки», проект якого активно обговорюється експертними групами за участю представників Генеральної прокуратури України, Головного слідчого управління МВС України та Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ. Щодо таких кримінальних правопорушень КПК України передбачено особливу (спрощену) процедуру досудового розслідування, зокрема: досудове розслідування кримінальних проступків здійснюється у формі дізнання (ст. 215 КПК); повноваження слідчого можуть здійснюватися співробітниками інших підрозділів ОВС, органів безпеки, органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства (тобто слідчі повинні зосереджуватись на розслідуванні тяжких та особливо тяжких злочинів); строки дізнання скорочені до одного місяця з можливістю їх продовження (пункт 1 ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 294 КПК); не допускається застосування запобіжних заходів у вигляді домашнього арешту, застави або тримання під вартою (ст. 299 КПК); не проводяться негласні слідчі (розшукові) дії (ст. 300 КПК); при закінченні досудового розслідування кримінальних проступків слідчий зобов’язаний не пізніше 25 днів після повідомлення особі про підозру подати на затвердження прокурору один із визначених ч. 2 ст. 301 КПК процесуальних документів (ст. 301 КПК); прокурор має право надіслати до суду обвинувальний акт, в якому міститься клопотання про його розгляд у спрощеному порядку без проведення судового розгляду в судовому засіданні (ч. 1 ст. 302 КПК).
Почастішали також випадки, коли в ЄРДР реєструють так звані «специфічні категорії заяв» про раніше вчинені кримінальні правопорушення, коли за такими самими фактами вже приймалося рішення про відмову в порушенні кримінальної справи або закриття кримінальної справи за КПК 1960 р. Такі рішення нерідко порушують встановлену законом заборону двічі притягати особу до відповідальності за вчинення одного і того самого кримінального правопорушення (ч. 1 ст. 19 КПК). У непоодиноких випадках громадяни, користуючись положеннями ч. 1 ст. 214 КПК України, самі повторно звертаються до правоохоронних органів із заявами про вчинення кримінальних правопорушень за фактами, які належним чином перевірялись і рішення за якими вже приймалися (невипадково протягом 9 місяців 2013 р. з 1 тис. 217 скарг щодо невнесення відомостей про кримінальне правопорушення до ЄРДР судами задоволено лише 258). Особливо ця проблема загострюється в разі, якщо йдеться про вирішення спорів між суб’єктами господарської діяльності. Вичерпавши можливість вирішити такі спори в порядку цивільного чи господарського судочинства, заінтересовані особи впливають один на одного, використовуючи факти, виявлені під час кримінального провадження, або в такий спосіб сприяють затягуванню термінів ухвалення судових рішень.
Для усунення такої законодавчої «лазівки» потрібно, на мій погляд, уточнити підстави відмови в реєстрації інформації в ЄРДР, передбачивши серед них наявність нескасованої постанови про закриття кримінального провад­ження (справи) чи про відмову в порушенні кримінальної справи за КПК 1960 р.
Кінцевою метою прокурорської перевірки є усунення виявлених порушень закону, їх причин та умов, а також запобігання можливим порушенням у подальшому.
Відповідно до ч. 6 ст. 214 КПК України слідчий невідкладно у письмовій формі повідомляє прокурора про початок досудового розслідування, підставу його початку та інші відомості, які підлягають внесенню до ЄРДР. Прокурорам слід пам’ятати, що з огляду на відсутність конкретних закріплених у КПК наглядових повноважень на початку досудового розслідування прокурорське втручання з метою запобігання порушенням кримінального процесуального законодавства в основному залежатиме власне від їх ініціативи. Для порівняння: за КПК 1960 р. приводом до початку такої наглядової діяльності прокурора зазвичай були скарги заінтересованих осіб, які отримували постанову про порушення кримінальної справи чи про відмову в її порушенні і звертались до прокурора або до суду для її оскарження. На мій погляд, розробка подібних положень у науці для подальшого впровадження в КПК має перспективу.
Якщо місце вчинення кримінального правопорушення невідоме (ч. 3 ст. 218 КПК України), обов’язок визначення місця проведення досудового розслідування покладається на прокурора. Це положення є принципово новим порівняно з КПК 1960 р. У зв’язку з цим слідчий повинен внести відомості навіть про «непідслідний» злочин до ЄРДР і одразу направити прокурору повідомлення про початок досудового розслідування, в якому зазначити відомості, передбачені ч. 5 ст. 214 КПК України. Одержавши таке повідомлення, прокурор, який здійснює на­гляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування, визначає місце його проведення. При цьому він повинен враховувати місце виявлення ознак кримінального правопорушення, місце перебування підозрюваного чи більшості свідків, місце закінчення кримінального правопорушення або настання його наслідків.
Непоодинокими є й ситуації, коли у кримінальних провадженнях, в яких фігурують кілька підозрюваних, їх учасники зі сторони захисту ініціюють подання заяв до прокуратури про нібито незаконні дії прокурора чи слідчого, одночасно вимагаючи притягти його до кримінальної відповідальності. Незважаючи на те, що всі такі «звернення» вочевидь спрямовані на протидію розслідуванню, вони все ж підлягають обов’язковій реєстрації в ЄРДР зі здійсненням уже нових проваджень для перевірки викладених у таких заявах обставин (слід допитати слідчого, здійснити одночасні допити слідчого за участю інших осіб, провести слідчі експерименти тощо). За таких умов наступальність розслідування тяжких та особливо тяжких кримінальних правопорушень по суті втрачається. Відтак, для упередження тиску на суб’єктів досудового провадження зі сторони захисту пропоную доповнити Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань окремим пунктом, у якому б зазначалось, що не підлягають внесенню до ЄРДР заяви, повідомлення з вимогою притягти до кримінальної відповідальності суддів, прокурорів, працівників інших правоохоронних органів у зв’язку з незгодою з рішеннями, прийнятими ними під час виконання процесуальних та інших визначених законом повноважень, якщо не використано право оскарження таких рішень в установленому законом порядку та не набрало законної сили рішення уповноваженого органу чи посадової особи про їх скасування у зв’язку з порушенням закону.
Отже, прокурорська перевірка на етапі розгляду заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення залишається важливим засобом запобігання порушенням законодавства працівниками органів розслідування, а відтак – забезпечення належного рівня законності та ефективності досудового провадження. Проте практика реалізації прокурором окремих закріплених КПК України повноважень виявляє певні питання, які потребують наукового опрацювання з розробленням пропозицій правового та організаційного характеру щодо їх застосування.




1 Див.: Кримінальний процес: Підручн. / За ред. Ю.М. Грошевого, О.В. Капліної. – Харків, 2010. – С. 183–185.
2 Див.: Татаров О.Ю. Правове та організаційне забезпечення розгляду в ОВС заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення та інші події / О.Ю. Татаров, С.С. Чернявський // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2013. – № 2. – С. 85–93.
3 Див.: Наказ МВС України від 19 листопада 2012 р. № 1050 «Про затвердження Інструкції про порядок ведення єдиного обліку в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події та положень про комісії» [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/index
4 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/index
5 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/index
6 Див.: Реалізація нового КПК України у 2013 році (моніторинговий звіт) / О.А. Банчук, І.О. Дмитрієва, З.М. Саідова та ін. – К., 2013. – С. 7.
7 Див.: Чернявський С.С. Удосконалення кримінальної процесуальної регламентації розгляду заяв і повідомлень про злочини в Україні на прикладі Грузії / С.С. Чернявський / Реформування системи кримінальної юстиції в Україні: кримінально-правові, кримінально-процесуальні та криміналістичні проблеми: Зб. матер. міжнар. наук.-практ. конф. з нагоди 10-річчя Ірпінської фінансово-правової академії та 80-річчя з дня народження В.П. Бахіна. – Ірпінь, 2012. – С. 333–334.
8 [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon1.rada.gov.ua/ laws/show/995_004

РОГАТЮК І. Перевірка прокурором законності розгляду в органах внутрішніх справ заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення.
У статті аналізуються актуальні питання прокурорської діяльності щодо реалізації положень кримінального процесуального законодавства під час розгляду в органах внутрішніх справ заяв і повідомлень про кримінальні правопорушення.
Ключові слова: прокурорський нагляд, розгляд заяв і повідомлень, кримінальні правопорушення, Кримінальний процесуальний кодекс, органи внутрішніх справ, єдиний облік в органах і підрозділах внутрішніх справ України заяв і повідомлень про вчинені кримінальні правопорушення та інші події, Єдиний реєстр досудових розслідувань.

РОГАТЮК И. Проверка прокурором законности рассмотрения в органах внутренних дел заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях.
В статье анализируются актуальные вопросы прокурорской деятельности по реализации положений нового уголовного процессуального законодательства при рассмотрении в органах внутренних дел заявлений и сообщений об уголовных правонарушениях.
Ключевые слова: прокурорский надзор, рассмотрение заявлений и сообщений, уголовные правонарушения, Уголовный процессуальный кодекс, органы внутренних дел, единый учет в органах и подразделениях внутренних дел заявлений и сообщений о совершенных уголовных правонарушениях и других событиях, Единый реестр досудебных расследований.

ROGATIUK I. Checking prosecutor legality consideration in the internal affairs of statements and reports of criminal offenses.
The article examines the current issues of participation of the prosecutor in the implementation of the new criminal procedure law when considered in the internal affairs of statements and reports of criminal offenses.
Key words: public prosecutor's supervision, review applications and reports, criminal offenses, the Criminal Procedure Code, police, single account in the departments and divisions of the Interior reports and information about criminal offenses and other events, the Unified Register of pre-trial investigations.